【法律案例分析】行政调查报告应当认定为民事诉讼中的公文书证

【裁判要旨】

行政职能部门依职能做出的调查报告属于民事诉讼证据中的公文书证。调查报告在鉴定条件已经丧失的情况下，人民法院应当对该调查报告的合法性、真实性和关联性的进行有限审查，在没有反证推翻的情况下，应当推定其为真实，并作证据予以采信与适用。

 

【案情】

 

原告：某市中科农资有限责任公司。

被告：陕西某种业有限公司。

原告某市中科农资有限责任公司诉称：原被告双方签订书面的种子买卖协议，原告于2010年8月10日、13日先后两次从被告处以每斤180元价格购进“红冠”牌圆葱种子140斤，累计支付种子款25200元。随后，原告将种子全部销售给当地经销商，再销售给当地农户种植，累计该种子种植面积达200多亩。2011年5-6月份圆葱收获时，种植户发现种子与产品包装说明严重不符，造成作物产量严重减产，遂即向原告反映。原告到田间查看并通知被告解决，然而被告以种子没有质量问题为由不予理会。之后，种植户投诉到某市种子管理站。2011年7月种子管理站出具调查报告，依此报告，原告需向受损农民支付经济损失53000元。原告多次同被告联系、协商，但被告以各种理由为借口，拖延长达一年多不予解决赔偿问题，原告认为被告行为严重侵犯了原告合法权益。原告诉至法院，请求依法判令被告退还原告购买种子价款25200元和种子质量问题造成的损失53000元，以上共计78200元。

被告陕西某种业有限公司辩称：原告未在收货后15日内提出质量异议，证明被告给原告提供的圆葱种子质量无问题。其售出的种子在种植期间和当地“小气候”有关，且某市种子管理站出具的调查报告系单方面结论，因此被告不应承担赔偿责任。

一审法院经审理查明：2010年8月10日原、被告签订协议书，约定被告为原告提供红皮圆葱。2010年8月10日、13日原告分别从被告处以360元∕公斤的价格购买被告生产的“红冠”牌圆葱种子50公斤和20公斤，共付价款25200元。后原告将这些种子全部销售给马谢村种子经销户秦小黑，秦小黑将该批种子销售给当地种植户进行种植。2011年5-6月份收获时，所种植的红皮圆葱出现严重减产。种植户向当地相关部门进行反映。2011年6月27日某市种子管理站针对农户反映购买种植伪劣洋葱种子一事进行调查，2011年7月该站出具《关于红冠圆葱品种种植情况的调查报告》(以下简称《调查报告》)，该《调查报告》载明：“……通过分析，我们认为原因主要有：一是气候。……二是种杂。纯正红冠圆葱品种为高圆形、紫红色，因此畸形果、杂色果都是失去原有品种的表现，其主要原因应是品种混杂所致。三、初步结论：综上所述，九位农户购买的陕西某种业有限公司的红冠圆葱品种，确实存在部分伪劣假种子的情况，结合气候影响因素，我们认为伪劣假种子造成减产的比重应在30%左右，即亩减产4500斤，损失900元。”因该事件给种植户造成的损失，经过种子管理站多次协商，于2011年6月29日、2012年9月20日原告分两次通过秦小黑给付种植户补偿款15000元和38000元，共计53000元。2012年12月25日原告就种子质量问题被告未予赔偿一事，向西安市种子管理站进行投诉。后原告以多次与被告协商赔偿事宜未果为由，诉至法院，请求依法处理。

 

【审判】

某基层人民法院经审理认为，因产品质量不合格而造成他人财产损害的，产品制造者、销售者应当依法承担民事赔偿责任。原告作为被告所生产经销种子的销售者，因种子质量问题种植后给种植户造成了损失，原告为此向种植户赔偿53000元，该事实有相关证据予以佐证，应予认定。原告在承担赔偿责任后依法有权向产品的生产者即被告追偿。因涉案种子140斤全部销售于种植户进行种植，结合某市种子管理站《调查报告》的结论及证人证言，对于原告要求被告支付其损失53000元的请求，依法予以支持。关于原告诉请的购种款25200元，因原告购买涉案种子后予以销售，获得了收益，并未造成其损失，故对原告的该项请求，依法不予支持。关于被告辩称原告在收货后未在15日提出质量异议，故种子不存在质量问题，某基层法院认为，根据某种子管理站出具的调查报告和种子需实际种植后才会显示出是否存在质量问题的特性，被告的该意见不符合客观实际，故本院不予采纳。综上，某基层人民法院依照《中华人民共和国民法通则》第一百二十二条、《中华人民共和国产品质量法》第四十三条的规定，判决：一、被告陕西某种业有限公司自本判决生效后十日内一次性赔偿原告某市中科农资有限责任公司经济损失53000元。二、驳回原告某市中科农资有限责任公司的其它诉讼请求。

宣判后，陕西某种业有限公司不服一审判决，向某市中级人民法院提起上诉称，根据产品质量法、种子法、标准化法、《农作物种子质量检验机构考核管理办法》等有关法律、法规的规定，承担种子质量检验的机构，应当取得农作物种子质量检验机构合格证书和计量认证合格证书，本案中出具调查报告的某种子管理站不具备承担种子质量检验的合法资质，其出具的调查报告不具有证据的合法性和真实性，暨不能作为认定事实的依据。且陕西某种业有限公司认为，调查报告不是法定的证据类型，调查报告对于损失的计算缺乏依据和计算标准，请求二审法院依法改判。

某市中科农资有限责任公司答辩称，某市种子管理站针对农户的投诉对购买的伪劣洋葱一事进行调查，属于其职权，其出具的《调查报告》是在书面审查、现场调查、走访农户的基础上出具的真实情况反映，能够作为认定农户减产的事实依据。根据产品质量法第四十三条规定，产品的销售者有权向产品的生产者追偿，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。

某市中级人民法院经审理认为，该案某中科农资公司购买了陕西某公司生产的红皮圆葱种子，并将该批种子经种子经销户秦某某销售给当地农户进行种植，在次年收获季节红皮圆葱发生严重减产时，某公司并没有积极处理，双方也没有委托相关鉴定机构对种子质量进行鉴定，由于农民投诉至某市种子管理站，某市种子管理站对红皮圆葱的减产情况进行了现场查看、田间取样并与农户座谈，后出具了调查报告，对红皮圆葱的减产情况、症状及原因进行了分析，该调查报告能够证明圆葱减产的情况，可以作为证据使用，能够作为认定事实的依据。由于本案的特殊性，现在已不具备鉴定的对象和条件，故无法对红皮圆葱种子的质量问题进行鉴定。某公司关于调查报告不能作为证据和认定事实的依据的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，某中院判决驳回上诉，维持原判。

 

【案例注解】

职能部门出具的调查报告是指行政机关或者法律、法规授权的组织等职能部门按照法定的程序，针对某一事件或某个问题，依当事人的申请或者职权，进行深入细致的调查,对获得材料进行认真分析研究,对事情经过、原因、性质进行认定的书面报告。审判实务中，调查报告作为一种少见的证据形式，人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实该证据，并依据民事诉讼法的规定进行的准确定位并确立基本的法律适用。

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调查报告在民事诉讼中的证据属性定位

根据民事诉讼法及其司法解释的相关规定，民事诉讼证据是指能够证明民事案件真实情况的客观事实材料。按照该评判标准从法理上分析，职能部门做出的调查报告，虽然名义上为调查报告，但是其实质是对涉案问题经过法定程序调查取证所做出的事实结论与责任认定，是针对某个问题的综合性的调查和分析，其形式上为调查报告，但由于其内容体现了对客观事实的反映，属于能够证明民事案件真实情况的客观事实材料，因此调查报告可以作为民事证据使用。在厘清其证据属性的基础上，那么该调查报告属于究竟何种类型的证据？

按照我国《民事诉讼法》第六十三条对证据种类的划分，证据主要包括八大类：当事人的陈述、书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、鉴定意见和勘验笔录。虽然我国民事诉讼法采取概括式列举的方式归纳了诉讼活动中主要证据的类型，但是由于现实情况的复杂多变性，对于一些证据是否属于法定证据以及证据的类型判断存在争议，典型的如对交通事故认定书的证据归属的争论。具体到本案，行政职能单位出具的调查报告应当归于哪种证据类型或者能否认定其是一种新类型的证据形式？本案调查报告是关于种子质量的书面调查结论，其文字内容是对案情的记述与判断，符合书证的特征，在现有的法律框架之内，笔者认为，行政职能单位出具的调查报告应当属于公文书证。

我国法律及司法解释中并没有明确的公文书证与私文书证的概念与划分，公文书证的法律渊源主要见于民事诉讼法第六十九条规定，“经过法定程序公证证明的法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻公证证明的除外”和2001年最高人民法院制定的《关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条的规定，“人民法院就数个证据对同一事实的证明力，可以依照下列原则认定：(一)国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证。虽然法律上并没有明确公文书证的概念，但在司法理论界，有些学者依照书证是否系公务职权所制作，对公文书证进行初步地界定，“公文书通常是指依法从事国家管理事务的部门依职权制作的法律文书”[1]，“凡是国家职能部门根据公务职权所制作的书面文件，都是公文书证，如结婚证、离婚证、国籍证书、营业执照、裁判文书等”[2]。从上述学者界定和法理学推导可以得知，公文书证应当具有以下属性：1、主体的特殊性，文书的制定主体是依法设立的从事国家社会管理事务管理的国家机关及其授权的组织；2、职权的法定性，依职权或者申请启动，按照法定的程序和格式作出；3、内容的权威性，公文书证是相关国家职能部门依法行使职权的意思表示，因此它在成为书证之前就具有了法律效力[3]。

结合本案案情并经笔者调查，某市种子管理站是某市农业局下辖的二级种子质量检验机构，负责全市农作物品种管理、种子市场管理和种子质量的检验检测、监督管理，查处种子违法行政案件，暨该种子管理站具备制作公文书证的主体要件。同时根据《中华人民共和国种子法》第四十四条第一款规定，“农业、林业行政主管部门可以委托种子质量检验机构对种子质量进行检验。承担种子质量检验的机构应当具备相应的检测条件和能力，并经省级以上人民政府有关主管部门考核合格”。经查，该管理站取得农业行政主管部门种子质量检验委托授权并考核合格，暨某市种子管理站具备制作公文文书的法律授权。因而，种子管理站依据农户和经销商的举报，经过现场查看、田间取样并与农户座谈，出具的关于红皮圆葱的减产情况、症状及原因分析的调查报告，属于以法定职权作出的公文文书，其应定性为民事诉讼法意义上的公文书证。

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调查报告等公文书证的证据力审查标准

我国民事诉讼法第六十七条规定，“人民法院对有关单位和个人提出的证明文书，应当辨别真伪，审查确定其效力”，同时第六十九条规定，“经过法定程序公证证明的法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻公证证明的除外”。从上述两款立法规定可以看出，对于公文书证的证据力的审查主要包含两个方面的内容：人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实公文书证，并从证据的关联性、合法性和真实性“三性”角度出发，对调查报告进行适度的司法审查；与此同时，由于公文书证是国家机关依照法定的职权，按照法定的程序作出的特殊文书，在法律上一般推定为真实，但也允许对其真实性提出质疑。综上，在民事诉讼司法实务中，对职能部门作出的调查报告应当建立何种等级的审查标准，并在调查报告的公定力与真实性之间找到平衡，是建立调查报告等公文书证证据力审查标准应当秉持的原则。笔者认为，与行政诉讼中的全面审查相比，在民事诉讼中当建立适度审查原则为宜。具体而言，是指人民法院仅对调查报告等公文书证程序合法性进行审查，暨推定其为真实为主，以反证推翻为例外。结合到具体的司法实务，主要分两种情况予以分别处理。

若双方当事人庭审时对调查报告均没有异议的，人民法院应当对调查报告等公文书证予以采信，并将其作为法律适用的证据使用。鉴于我国民事诉讼法第六十七条规定，“人民法院对有关单位和个人提出的证明文书，应当辨别真伪，审查确定其效力”，因此法院有义务对职能部门作出的调查报告等公文书证进行适度的审查，如主体合法性、法律授权性和程序合法性的审查，进而以确定其证明力。值得注意的是，法官应避免将政府职能部门出具的调查报告中关于责任认定、因果关系分析简单等同于民事责任的分担，而应将其作为认定当事人承担责任重要证据材料，并综合运用逻辑推理和经验法则进行判断。

若双方当事人对职能单位出具的调查报告有异议，其首选的救济途径应当是向法院提起行政诉讼，通过对该具体行政行为进行的合法、合理性全面审查，以达到维护自身权益目的，笔者在此不再赘述。如果当事人对职能部门作出的调查报告没有提起行政诉讼，而仅是对其证明力有异议，如本案当中陕西某种业有限公司所述的“调查报告不具有证据的合法性和真实性，不能作为认定事实的依据”的主张，在民事审判当中，应按照“公文书证推定其为真实为主，以反证推翻为例外”的原则，法官仅需对调查报告的程序合法性进行有限的程序性审查即可。具体而言，仅审查其主体合法性、法律的授权性和程序的正当性。该案中，种子管理站出具的调查报告是在现场勘验、田间取样和走访农户基础上做出的综合性判断，其具有较强的不可复制性、实效性、当场性，一定程度上属于专业的技术判断，一旦客观环境发生变动，就会导致丧失调查的基础条件。因此无论是基于维护行政权公定力的需要，还是基于证据的关联性、实效性、真实性需要，在没有相反证据推翻公文书证的情形下，法官在对调查报告的审查上，都应当对职能部门的执法认定予以高度的尊重。

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调查报告等公文书证在司法实践中的运用

基于上述分析，在司法实践中对调查报告等公文书证的运用，应当严格按照证据的三性标准和具体案件类型的归责原则，综合全案证据进行审查和应用。鉴于前文已经对调查报告的合法性和真实性问题进行了论述，故下文将侧重从调查报告的关联性和责任认定角度进行分析。

首先，《调查报告》所指写的内容与本案待证事实之前具有密切的关联性。所谓证据的关联性，是指作为证据内容的事实与案件事实之间存在某种联系，其具体审查方法主要是考察当事人提出该证据的证明目的，考察该证明目的是否有助于证明本案中的争议事实。如果特定证据的证明目的并非指向本案的待证事实，则该证据不具有实质性，也就没有关联性。具体到本案中，某市中科农资有限责任公司提交的某种子管理站作出的《调查报告》，旨在证明陕西某公司生产的红冠圆葱品种本身具有质量缺陷，并造成了种植户造成了53000元的经济损失，自己作为销售者并无过错。而从的内容看，该《调查报告》不仅详细描述了陕西某公司生产的红冠圆葱品种植一年后的生长特征，而且还是“初步结论”的形式明确指了“九位农户购买的陕西某种业有限公司的红冠圆葱品种，确实存在部分伪劣假种子的情况。”故可认定该《调查报告》所指写的内容与本案待证事实之前具有密切的关联性。

其次，《调查报告》可以作为销售者向生产者行使追偿权的的依据。

从责任认定角度看，本案的特殊性在于该诉讼并不是由作为最终消费者的农户向生产者和销售者提起的因产品质量纠纷而提起的赔偿之诉，而是由销售者在向种植户履行了赔偿义务后，向生产者提起的追偿之诉。根据我国现行法律的相关规定，生产者和销售者之间的追偿权之诉，销售者承担赔偿责任应以过错为前提。生产者则以无过错为原则。生产者只能以证明存在法定免责事由来进行无责抗辩，或以证明销售者存在过错，进而主张减少被追偿的比例和具体追偿数额。调查报告作为一份客观存在的公文书证，其所以其所能证明的对象亦具有多样性，它即可以作为最终消费者的农户向生产生和销售者提起产品质量责任纠纷之诉证据，也可以作为销售者向生产者行使追偿权的的依据。

具体到本案中，陕西某种业有限公司在一、二审期间针对《调查报告》所提出的反驳意见，其主要是将《调查报告》定性为鉴定结论，从调查报告出据的主体资格、委托程序等角度展开，其内容既不能证明销售者存在过错，亦不能证明存在《中华人民共和国产品质量法》第四十一条规定的免责事由。相反，对于销售者是否存在过错，《调查报告》所载的初步结论“九位农户购买的陕西某种业有限公司的红冠圆葱品种，确实存在部分伪劣假种子的情况。”一方面，既可证明陕西某种业有限公司向其提供的红皮圆葱种子存在缺陷，是造成农户口损失的原因，另一方面，结合该批种子的销售情况等相关证据，亦可佐证某市中科农资有限责任公司并无过错。故从《调查报告》的生成过程和所表达的内容看，特别是在“当地农户进行种植，在次年收获季节红皮圆葱发生严重减产时，某公司并没有积极处理，双方也没有委托相关鉴定机构对种子质量进行鉴定”，最终导致“不具备鉴定的对象和条件，故无法对红皮圆葱种子的质量问题进行鉴定”时，法院将《调查报告》作为认定某市中科农资有限责任公司向其追偿的证据并无不当。

最后，生效裁判文书对于《调查报告》的采信与适用符合新民事诉讼法司法解释的立法精神。生效裁判文书关于《调查报告》的论理部分的表述为，“某市种子管理站对红皮圆葱的减产情况进行了现场查看、田间取样并与农户座谈，后出具了调查报告，对红皮圆葱的减产情况、症状及原因进行了分析，该调查报告能够证明圆葱减产的情况，可以作为证据使用，能够作为认定事实的依据”，其所体现的裁判思路和论理方法与该解释第一百零八条所规定“对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在”的要求是高度契合。

文章来源：商会合作律所——帮瀛法务机构。

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